仅是一件遭质疑的马甲

１７日财政部关于印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知公布。新办法规定，从今年４月１日起，原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并成民航发展基金。

征收了２０年的机场管理建设费至此成为历史名词。但不少人随后发现，一直饱受诟病的机场建设费只是披上了一件“马甲”，换汤不换药地继续存在。根据新办法，民航发展基金的用途更加广泛，但是基金的征收内容和标准与原机场建设费基本一致。

机场建设费征收２０年，废止时间一再延期

“从约束政府财政行为的角度出发，政府性基金（包括机场建设费）必须规定期限。期限一到，不得继续收费，也不得延期。如果想继续收费，应该像新设立的基金一样重新报批。”武汉大学税法研究中心主任熊伟说。

然而，根据财政部网站消息，从１９９２年开始，航空旅客登机前，都要单独缴纳机场建设费。自此，机场建设费的征收却是一而再的延期。

根据人民网法律法规库消息，１９９５年，民航总局、国家计委、财政部对费用进行了规范，将地方委托民航机场代收的各种机场建设基金或附加费等，统一并入“机场管理建设费”。并规定，各地区管理局于将其５０％上缴民航总局，作为全国机场建设的调控资金。另５０％由各机场与当地政府协商按规定的范围使用。

根据财政部网站消息，２００２年的《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》规定继续实行现行机场建设管理费政策。２００６年两会期间，不少代表提出机场建设费应当废止。然而，２００７年，财政部网站公布了《民航机场管理建设费征收使用管理办法》。新办法规定，经国务院批准，民航机场管理建设费征收期限延续至２０１０年。

２０１０年，财政部网站又公布了“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”。通知规定：　“２０１１年１月１日至２０１５年１２月３１日，继续征收机场管理建设费和旅游发展基金。”

多年备受质疑，换“马甲”仍不能服众

机场建设管理费一收就是２０年，质疑和争论一直不断。争论的焦点主要集中在机场征收机场建设费的合法性、合理性以及公开透明上。

“合并机场建设费和民航基础设施建设基金，改征民航发展基金，既有简并收费项目的考虑，也有拓宽和改善资金使用的考虑。”熊伟说，前期公众对机场建设费的质疑不断，可能也是此次调整的动机之一。通过开征新的政府性基金，也许可以回避公众对机场建设费的关注。

然而，民航发展基金的推出，并没有消除公众的疑虑，反而使争论进一步升级。不少人认为，财政部的这一做法是“换汤不换药”，虽然换了个“马甲”，征收的费用内容和标准与原来的机场建设费基本一致。有网友甚至调侃到，“一个好消息：征收多年的机场建设费停了；一个坏消息：开始征收民航发展基金。”

机场建设费的征收和使用由财政部确定，经国务院批准后就付诸实施。不少法律人士认为，这一做法没有法律依据。“政府性基金对公民和企业来说也是一种财产牺牲，我主张用法律来设定，最起码也应该由国务院的行政法规来设定，国务院的文件不宜成为设立依据。否则，政府性基金容易被滥用，侵害私人财产权。”长期从事财税法研究的熊伟说。

此外，财政部网站２０１０年公布的“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”还规定，继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理建设费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的４０％。这一具体措施也让不少人产生怀疑，有限的财政是否有必要拿来补贴上市公司？

根据国内目前上市的５家航空公司近期公布的业绩公告，机场建设费返还已经成为机场的一项重要收入来源，首都机场２０１１年获得的机场建设费为１０．０１亿元，占全年营业收入的１５．４％。广州白云机场获得的机场建设返还为５．８４亿，占全年营业收入的１３．７８％。美兰机场的机场建设费返还为１．１９亿元，占去年总收入的２１．６％。上海国际机场航空股份有限公司和深圳市机场股份有限公司没有单列机场建设费返还。

在返还之外，保留在国库的另５０％机场建设费是如何使用的？这也是不少人指责机场建设费的一个方面。政府强制收费，却让这笔２０年累计产生的数额不小的“糊涂账”，隐蔽在公众的视线之外。

民航发展基金需要法律基石和阳光财政

“我认为机场建设费应该取消，但民航基础设施建设基金可以保留。所以，对于民航发展基金也要区别而论。”熊伟说，不管机场的投资者是谁，无论国有还是民营，乘客除了向机场间接付费外，还要因为使用机场而向政府缴费，这个说法很多人都难以接受。所以，完全可以将所有的费用直接由航空公司支付，航空公司再通过票价转由乘客负担。机场收取的费用，政府作为投资人，可以通过利润的途径参与分配。

而政府之所以不愿意采用这种方式，是因为很多机场盈利能力不够，没有利润可以分配。所以，更倾向于通过政府性基金的方式，直接从乘客手中拿钱。

现存民航发展基金应该如何改进？熊伟认为，政府首先要向公众说明征收这笔基金的法律依据。“目前，财政部只是说，经过了国务院的批示。这是远远不够的。首先要说明法律依据何在，是法律、行政法规还是中央中央、国务院的文件。其次，要说明，如果上述文件并没有明确的征收标准，由哪个机关制定征收标准，报经了谁的批准。”熊伟说。

此外，还应向公众公布资金的详细使用计划；对于重大支出，要听取公众的意见；对于资金的使用效果，要由独立机构定期评估，并向社会公布。（半月谈网/记者 范超）

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